Två expertrapporter om makrotillsynsåtgärder

Avsikten har varit att dra nytta av oberoende expertis, och använda rapporterna som underlag för att utvärdera makrotillsynsåtgärder och deras effekter.

FI beställde rapporterna 2023, och de avhandlades på ett seminarium på FI i februari 2024.

Följande frågor ställdes till författarna och var av särskilt intresse för FI:

1. Under vilka förutsättningar kan förekomsten eller införandet av åtgärder minska hushållens sårbarhet för ekonomiska chocker?
2. Under vilka förutsättningar kan de ha motsatt effekt, det vill säga öka hushållens sårbarhet för chocker?
3. Hur och när, om alls, bör åtgärder användas för att stabilisera makroekonomin?
4. Vilka metoder finns för att utvärdera kostnader för välfärden till följd av åtgärderna?
5. Hur ser den regulatoriska erfarenheten av åtgärder från andra länder?

Jesper Rangvid: Effects of borrower-based measures

Sammanfattning av rapporten

Låntagarbaserade åtgärder syftar till att mildra olika risker som är förknippade med snabb skuldtillväxt och överdriven skuldsättning hos hushållen. Denna externa expertrapport utvärderar olika aspekter av låntagarbaserade åtgärder. Fokus ligger på åtgärdernas fördelar och nackdelar, metoder för att utvärdera potentiella nackdelar samt insikter från andra länders erfarenheter.

Rapporten diskuterar bakgrunden till makrotillsynsreglering och låntagarbaserade åtgärder. Centralbanker använder främst räntepolitik för att påverka prisutvecklingen, men räntepolitik kan vara otillräcklig för att främja finansiell stabilitet på grund av dess breda påverkan och potentiella konflikter med inflationsmål. Därmed blir makrotillsynsåtgärder nödvändiga för att hantera risker för hela det finansiella systemet, motiverat av externa effekter som inte internaliseras av marknaden. Efter finanskrisen 2008 fick låntagarbaserade åtgärder ökad betydelse för att hantera hushållens skulder knutna till bostadsmarknaden.

Teoretiska anledningar för att vidta låntagarbaserade åtgärder visar att de kan förbättra ekonomisk välfärd genom att minska risken för att en snabbt växande skuldsättning kan leda till likviditetsfällor som i sin tur kan orsaka djupa konjunkturnedgångar under perioder då hushållens skulderna behöver minska och hanteras. Empiriska bevis visar att låntagarbaserade åtgärder, som begränsningar av förhållandet mellan lånet och bostadsvärdet (loan-to-value, LTV) samt skuldbetalningar-till-inkomst (debt-service-to-income, DSTI), minskar tillväxten av bostadskrediter. Mellan dessa två är det DSTI-begränsningar som har den mest uttalade effekten. Deras påverkan på bostadsprisökningar verkar dock ha mindre betydelse. Strängare LTV-begränsningar kan ha små ogynnsamma effekter på produktion och inflationstillväxt, men deras totala påverkan är osäker. Trots antydningar om ökad ojämlikhet i vissa studier, framhåller forskningen att låntagarbaserade åtgärder innebär lågamakroekonomiska kostnader och att de effektivt begränsar kreditboomar inom hushållssektorn.

Rapporten lyfter studier från olika länder, bland dem Israel, Storbritannien, Hongkong, Sydkorea och Brasilien, som visar att låntagarbaserade åtgärder har signifikanta effekter på hushållens ekonomiska beteende och dynamiken på bostadsmarknaden. Studierna antyder att de låntagarbaserade åtgärderna kan variera i effektivitet beroende på nationella förhållanden och hur åtgärderna genomförs. Vidare visar studier som analyserar omfattande data på hushållsnivå de låntagarbaserade åtgärdernas effekter på olika grupper av individer, hushållens tillgångar och skulder, samt på hushållskonsumtionen.

Sammanfattningsvis menar rapportförfattaren, med hänvisning till både teoretiska insikter och empiriska bevis, att de låntagarbaserade åtgärderna minskar hushållens skulder och förbättrar deras soliditet. Men den sammantagna nyttan för hushållen behöver inte öka om åtgärderna samtidigt innebär en minskad likvid buffert. Rapporten diskuterar slutligen tidpunkten och metoderna för att utvärdera välfärdseffekterna av de låntagarbaserade åtgärderna. Författaren betonar behovet av detaljerade analyser med data på hushållsnivå för att förstå de låntagarbaserade åtgärdernas komplexa effekter.

J. Muellbauer & J. Kaszowska-Mojsa: The effects of BBMs

Sammanfattning av rapporten

Låntagarbaserade åtgärder syftar till att mildra olika risker som är förknippade med snabb skuldtillväxt och överdriven skuldsättning hos hushållen. Denna externa expertrapport utvärderar olika aspekter av låntagarbaserade åtgärder. Fokus ligger på åtgärdernas fördelar och nackdelar, metoder för att utvärdera potentiella nackdelar samt insikter från andra länders erfarenheter.

Att skärpa eller införa olika låntagarbaserade åtgärder innan betydande ekonomiska nedgångar eller kassaflödeschocker inträffar kan effektivt minska hushållens sårbarheter.

Exempel på låntagarbaserade åtgärder som lyfts är:

• förhållandet mellan lånet och bostadsvärdet (loan-to-value, LTV)
• förhållandet mellan lånet och inkomsten (loan-to-income, LTI)
• förhållandet mellan skuldbetalningarna och inkomsten (debt-service-to-income, DSTI).

Rapporten indikerar att skuldkvoter (LTI) och stressade skuldbetalningar (DSTI) har starkare stabiliserande effekter. Samtidigt skyddar LTV-begränsningar det finansiella systemet, medan LTI:er och stressade DSTI:er skyddar hushållen bättre.

Rapporten betonar också sambandet mellan hushållens motståndskraft, finanssektorns stabilitet och makroekonomin. Den belyser hur recessioner och kreditboomar kan leda till negativa samhällsekonomiska utfall – som stigande så kallade icke-presterande lån (non-performing-loans, NPL) och kreditkriser. Samtidigt betonas empiriska studier som tyder på att externa obalanser, överdriven kredittillväxt och kraftiga bostadsprisökningar kan öka tillväxtrisker på medellång sikt. Dessa risker kan mildras genom makrotillsynsåtgärder eller penningpolitiska åtgärder.

Att skärpa låntagarbaserade åtgärder efter negativa chocker kanske inte minskar hushållens sårbarhet, eftersom långivarna redan kommer att vara försiktiga i ett sådant läge. Men samtidigt tyder empirisk evidens på att det är mindre effektivt att lätta på sådana åtgärder än att skärpa dem, när det gäller att påverka kredittillväxt, produktion och bostadspriser. Rapporten lyfter även fram att det är viktigt vilken tidpunkt man inför låntagarbaserade åtgärder. Exempelvis kan ett för tidigt införande av begränsningar för belåningsgraden (LTV-begräsning) potentiellt utesluta vissa förstagångsköpare och bidra till ökad ojämlikhet i förmögenhet, särskilt bland yngre hushåll.

Rapporten belyser etablerade metoder för att bedöma välfärdseffekter, som allmänna jämviktsmodeller (DSGE-modeller), samt en av de mest lovande metoderna under utveckling – agentbaserad modellering. I rapporten utvärderas också den regulatoriska erfarenheten med låntagarbaserade åtgärder i olika länder, med särskilt fokus på Frankrike och Storbritannien.

I Frankrike infördes åtgärder för att begränsa hushållens skuldbetalningskvot (DSTI) med viss flexibilitet för att skydda förstagångsköpare. Åtgärderna resulterade i färre riskfyllda lån utan större negativa effekter. Å andra sidan införde den brittiska finanspolitiska kommittén flödesgränser och prisvärderingstester för att hantera risker på bostadsmarknaden. Kommitténs simuleringar antyder att åtgärderna hade varierande effekt. De brister som upptäcktes inkluderar begränsad uppmärksamhet på hushåll som köper en bostad för att hyra ut den (så kallad buy-to let) och behovet av en omfattande bostadspolitik för att hantera de övergripande frågor som rör bostadsmarknadens funktionssätt.